Revízia smernice o jadrovej bezpečnosti

 pastedGraphic.png

Európsky hospodársky a sociálny výbor

pastedGraphic_1.png

Brusel 18. septembra 2013

pastedGraphic_2.png

 

Európska komisia sa 13. júna 2013 rozhodla podľa článku 31 a článku 32 Zmluvy o Euratome prekonzultovať s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom

 

„Návrh smernice Rady, ktorou sa mení smernica Rady 2009/71/Euratom, ktorou sa zriaďuje rámec Spoločenstva pre jadrovú bezpečnosť jadrových zariadení“

COM(2013) 343 final.

 

Odborná sekcia pre dopravu, energetiku, infraštruktúru a informačnú spoločnosť poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 2. septembra 2013.

 

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 492. plenárnom zasadnutí 18. a 19. septembra 2013 (schôdza z 18. Septembra 2013) prijal 160 hlasmi za, pričom 9 členovia hlasovali proti a 15 členovia sa hlasovania zdržali, nasledujúce stanovisko:

 

*

* *

 

Závery a odporúčania

 

EHSV veľmi víta návrh zmien a doplnení smernice o jadrovej bezpečnosti, ktorý prichádza vo vhodnej chvíli a vyplýva z mandátu Európskej rady udeleného Komisii, na základe ktorého mala Komisia po fukušimskom nešťastí zvážiť a navrhnúť potrebné legislatívne zmeny. V súvislosti s tým sa záťažovými testami európskych jadrových elektrární zistili oblasti, ktorým je potrebné venovať pozornosť. Jadrová bezpečnosť je pre EÚ významnou cezhraničnou problematikou. Politika členských štátov je významne ovplyvňovaná tým, ako túto problematiku vníma verejnosť. Občania oprávnene očakávajú overiteľné prísne normy a dôslednosť.

 

Výbor so zadosťučinením vníma, že v predloženom návrhu bolo zohľadnených niekoľko tém, na ktoré poukázal vo svojich predchádzajúcich stanoviskách. Patrí medzi ne téma väčšej harmonizácie medzi členskými štátmi, objasnenie regulačnej zodpovednosti, právomocí a funkcií, nezávislosť regulačných orgánov členských štátov, činnosť týkajúca sa havarijnej pripravenosti a odozvy na mieste. Osobitne odporúčame sprísnenú koncepciu celkovej transparentnosti a snahu o začlenenie konkrétnych povinností ako potrebný a potenciálne účinný príspevok k zahnaniu obáv verejnosti.

 

Výbor osobitne víta oveľa lepší prístup, pokiaľ ide o štátnu regulačnú zodpovednosť, právomoci, uplatňovanie a nezávislosť, ktorý všetky tieto oblasti posilňuje a taktiež poskytuje podporné a overovacie mechanizmy.

 

Rozšírený článok obsahujúci vymedzenie pojmov prispeje k jasnejšiemu výkladu a lepšej právnej vymožiteľnosti, aj keď by sa malo zabezpečiť, aby bolo jeho znenie v súlade so zodpovedajúcimi vymedzeniami pojmov, ktoré uvádza Združenie západoeurópskych jadrových regulátorov (WENRA) a Medzinárodná agentúra pre atómovú energiu (IAEA), a aby sa aktualizoval, čo je potrebné na zachovanie súladu s medzinárodne dohodnutou terminológiou.

 

Výbor berie na vedomie sprísnenie ustanovení o dohodách o havarijnej pripravenosti a odozve na mieste. Na odporúčania z pripravovanej správy o havarijnej pripravenosti mimo areálov jadrových zariadení bude treba urýchlene reagovať, a to hneď ako bude správa dostupná. Ide o oblasť, ktorá európskych občanov mimoriadne zaujíma a ktorá si vyžaduje, aby sa urobili naliehavé a účinné doplnkové opatrenia.

 

Ustanovenia o informovaní verejnosti a transparentnosti sa zlepšili, ale od členských štátov by sa malo požadovať, aby zabezpečili, že verejnosť a organizácie občianskej spoločnosti budú prakticky a aktívne podporované pri vývoji participatívnych postupov na zvýšenie zapojenia verejnosti do plánovania, skúmania a rozhodovania.

 

Výbor oceňuje, ako rýchlo Komisia pripravila a predložila tento návrh pozmeňujúcej smernice. Zároveň konštatuje, že medzinárodný rozbor poučení z fukušimského nešťastia pokračuje a že sa v priebehu skúmania súčasnej smernice o jadrovej bezpečnosti môžu v príhodnom čase navrhnúť ďalšie bezpečnostné opatrenia. Všetky strany majú záujem o neustále zlepšovanie a skúsenosti ukazujú, že sa bude stále pracovať na ďalšom zvyšovaní jadrovej bezpečnosti.

 

Úvod

 

V roku 2009 EHSV vo svojom stanovisku k navrhovanému rámcu Spoločenstva týkajúcemu sa jadrovej bezpečnosti vyjadril svoje znepokojenie nad tým, ako dlho trvalo, kým sa pripravil a dosiahol dostatočný konsenzus na prijatie prvej smernice o jadrovej bezpečnosti (2009/71/Euratom), keď Rada už vo svojom vyhlásení z 22. júla 1975 o technologických problémoch týkajúcich sa jadrovej bezpečnosti žiadala vhodný postup a harmonizáciu na úrovni Spoločenstva. Na porovnanie, trvalo iba štyri roky, a nie 34 rokov, kým bol predložený návrh zmien a doplnení smernice z roku 2009.

 

Toto urýchlenie činnosti má viacero príčin. V prvom rade sú navrhované zmeny a doplnenia odozvou na správu o rozsiahlom programe záťažových testov, ktoré sa v Európe vykonali potom, ako bol komplex jadrovej elektrárne Fukušima Daiči v marci 2011 zasiahnutý prívalovou vlnou. V Japonsku bol odhalený rad technických, prevádzkových a regulačných nedostatkov a zlyhaní. Navrhované zmeny a doplnenia však odrážajú aj záujmy vyjadrené pred rokom 2009, ktoré však vzhľadom na postoje regulačných orgánov, členských štátov a jadrového odvetvia nebolo možné zaradiť do pôvodnej smernice. Fukušimské udalosti nielenže umožnili prehodnotiť tieto záujmy, ale mali aj veľký a priamy vplyv na jadrovú politiku v niektorých členských štátoch.

 

V tomto stanovisku sa odráža povinnosť Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru tlmočiť názory a záujmy občianskej spoločnosti ako celku, pričom v tomto prípade ide o povinnosť podľa postupu uvedeného v článku 31 Zmluvy o Euratome (článok venovaný ochrane zdravia a bezpečnosti), pri ktorom je prioritnou požiadavkou stanovisko výboru. Výbor už skôr uviedol, že smernice o jadrovej bezpečnosti sa zaoberajú zásadnými otázkami ochrany zdravia pri práci, ochrany životného prostredia a bezpečnosti obyvateľstva (havarijná odozva), ktorým EÚ venuje pozornosť v Zmluve o EÚ a Zmluve o fungovaní EÚ, a že je preto dôvod upraviť túto problematiku skôr podľa týchto dvoch zmlúv, než podľa Zmluvy o Euratome. Okrem toho by sa tým zvýšila demokratická dôveryhodnosť, pretože by sa o veciach rozhodovalo spoločne s Európskym parlamentom.

 

Niektoré časti verejnosti majú ešte stále obavy zo 132 jadrových reaktorov prevádzkovaných v Európe. Aj keď sa postoje v jednotlivých členských štátoch líšia, jadrové elektrárne môžu byť aj naďalej zdrojom podvedomého strachu, čo je pocit, ktorý môžu výrazne vzbudzovať udalosti v okolí. Mnohí občania hľadajú istotu v takej podobe, ktorej môžu porozumieť a dôverovať, a obracajú sa na EÚ, ktorá má bohaté skúsenosti a všeobecne dobré meno, pokiaľ ide o zlepšovanie a konsolidáciu v problematike verejnej bezpečnosti. Fukušima významným spôsobom ukázala, že nie je možné propagovať koncepciu „absolútnej bezpečnosti“, čo bola v Japonsku tendencia z technologického aj inštitucionálneho hľadiska. Pri každom legislatívnom prístupe je výzvou to, či dokáže presadiť koncepciu „relatívnej bezpečnosti“, ktorá si dokáže získať dôveru verejnosti. Takáto dôvera bude založená na vnímaní rizika v kombinácii s intenzitou ochranných alebo zmierňujúcich opatrení. Úplne harmonizované bezpečnostné normy v Európe ešte nejestvujú a obavy verejnosti pretrvávajú, ak je verejnosť presvedčená, že v susednej krajine sú menej prísne bezpečnostné normy alebo je menej prísne ich presadzovanie. Je pochopiteľné, že jedným riešením takýchto rozdielov by mohol byť orgán s pôsobnosťou na úrovni EÚ.

 

Vo všetkých členských štátoch je jadrová bezpečnosť zodpovednosťou prevádzkovateľa jadrového zariadenia, ktorý funguje v určitom rámci pod dohľadom národného regulačného orgánu. Fukušima vyvolala otázky k mnohým problémom, vrátane projektovania prevádzok a defenzívnych činností, zmierňovacích opatrení, havarijnej odozvy, odovzdávaní informácií, ľudského zlyhania, riadenia, transparentnosti a regulačného dohľadu. Pri záťažových testoch a v zodpovedajúcich správach sa skúmali dôsledky určitého počtu týchto problémov, ktoré môžu mať význam pre európske jadrové elektrárne a bezpečnosť.

 

Jadrová bezpečnosť je cezhraničnou problematikou a EÚ začala konať preto, lebo medzinárodné bezpečnostné normy a dohovory upravujúce jadrovú bezpečnosť buď nie sú právne záväzné, alebo nie sú priamo právne vymožiteľné. Predložený návrh zmien a doplnení je výsledok mandátu, ktorý Európska rada udelila Komisii, aby táto preskúmala existujúci právny a regulačný rámec bezpečnosti jadrových zariadení a navrhla všetky potrebné zlepšenia.

 

Zhrnutie návrhu Komisie

 

Návrh je prehľadom súčasného právneho a regulačného rámca jadrovej bezpečnosti, ktorý má zaručiť zosúladené a prísne normy jadrovej bezpečnosti a jadrového dohľadu. Vzhľadom na záťažové testy a skúsenosti získané zo šetrenia fukušimského nešťastia sa v návrhu tam, kde je to možné uvádzajú určité úpravy rámca jadrovej bezpečnosti EÚ podľa najnovších technických noriem a žiada sa v ňom väčšia transparentnosť.

 

Právomoci a nezávislosť štátnych regulačných orgánov by sa posilnila a zohrávali by väčšiu úlohu, pričom by boli podporené odbornými zamestnancami a zdrojmi. Spolu s prevádzkovateľmi zariadení by sa od nich žiadalo, aby vypracovali a zverejnili stratégiu poskytovania informácií verejnosti, hlavne v prípade havárií, ale aj pri bežnej prevádzke. Občania by sa mohli vo väčšom rozsahu zúčastňovať udeľovania licencií pre jadrové prevádzky.

 

Umiestňovanie, projektovanie, budovanie, uvádzanie jadrových elektrární do prevádzky, ich prevádzkovanie a vyraďovanie z prevádzky bude predmetom nových cieľov bezpečnosti a zavedie sa systém partnerských preskúmaní jadrových zariadení každých šesť rokov, ktorý bude platný v celej EÚ a výsledkom bude vývoj nových technických usmernení na zlepšenie jadrovej bezpečnosti.

 

Nové jadrové elektrárne by mali byť projektované tak, aby poškodenie jadra reaktora nemohlo mať následky mimo elektrárne, a každá elektráreň musí mať dobre chránené centrum havarijnej odozvy a prísne havarijné zásahové usmernenia.

 

Všeobecné pripomienky

 

EHSV pozorne sledoval diskusiu o jadrovej bezpečnosti, vykonávanie záťažových testov a ďalší vývoj. Vo svojom stanovisku na tému „Záverečná správa o záťažových testoch v jadrových elektrárňach“ žiadal ambiciózne preskúmanie smernice z roku 2009. Európska komisia vo svojej správe o záťažových testoch takisto jasne vyhlásila svoje ambície. Jej správa obsahuje tieto štyri hlavné oblasti, v ktorých si smernica o jadrovej bezpečnosti vyžaduje preskúmanie:

 

bezpečnostné postupy a rámce,

úlohy a prostriedky jadrových regulačných orgánov,

otvorenosť a transparentnosť,

monitorovanie a overovanie.

 

Krátky prehľad toho, či sa ciele stanovené v týchto štyroch špecifických oblastiach plnia, je uvedený v 6. časti.

 

Predložený návrh obsahuje viac ako 90 zmien súčasnej smernice, z ktorých niektoré sú dosť dlhé a podstatné. Obsiahle body zdôvodnenia slúžia ako usmernenia na výklad východísk a praktické vykonávanie, avšak podstatu znenia tvoria samotné články smernice, ktorým je venované toto stanovisko.

 

EHSV konštatuje, že pojem „rozumne dosiahnuteľný“ by tak, ako sa používa v znení návrhu, mohol viesť k neprimeranému zdôrazňovaniu hospodárskych alebo politických aspektov, a to aj napriek tomu, že je pri ňom uvedená rozšírená definícia. Alternatívou by bolo používať podľa potreby pojmy „najlepšie dostupné technológie“ a „regulačné osvedčené postupy“, čo by však malo značný vplyv na náklady.

 

Komisia vyhlasuje, že smernice by mali zabezpečiť také projektovanie nových jadrových elektrární, aby poškodenie jadra reaktoru nemohlo mať následky mimo areálu jadrového zariadenia, čo sa však podľa názoru EHSV nezhoduje so súčasnými technickými a vedeckými názormi, podľa ktorých nie je možné takúto ďalekosiahlu požiadavku vyhlásiť a nie je možné ani úplne odstrániť všetky vplyvy mimo areálu jadrového zariadenia.

 

Konkrétne pripomienky

 

Táto pozmeňujúca smernica posilní, rozšíri a objasní pôvodnú smernicu a vyrieši niektoré špecifické aspekty týkajúce sa ubezpečenia verejnosti v otázkach bezpečnosti. Výbor víta najmä:

 

rozšírenie a objasnenie vo vymedzení pojmov v článku 3, hlavne v prípadoch, v ktorých by mohla vzniknúť určitá neistota. Napríklad presnejšie vymedzenie pojmov, ako je „prakticky vylúčiť“, značne odstraňuje prípadnú nejednoznačnosť a zvýši dôveru verejnosti v dôsledný prístup. Malo by sa však zabezpečiť, aby terminológia bola konzistentná a podľa potreby aktualizovaná v prípadoch, keď IAEA a WENRA používajú ekvivalentné vymedzenie pojmov;

špecifickú podmienku, aby sa bezpečnostné požiadavky vzťahovali na všetky časti životného cyklu jadrových zariadení [článok 4 ods. 1 písm. a)];

zachovanie zásady právnej nezávislosti štátnych regulačných orgánov a ich významné posilnenie začlenením špecifického odkazu na nezávislosť od politických záujmov a na zabezpečenie primeraného, samostatne spravovaného rozpočtu a primeraného počtu odborných pracovníkov (článok 5 ods. 2) a jasnejšie vymedzenie právnej moci (článok 5 ods. 3).

špecifické začlenenie overovania požiadaviek „ochrany do hĺbky“ podporené jasným vymedzením pojmu (článok 6 ods. 3);

požiadavku, aby žiadatelia o povolenie museli preukazovať bezpečnosť úmernú rozsahu rizika (článok 6 ods. 4 písm. a)];

rozšírenie požiadavky udržiavať rozsiahlu spôsobilosť týkajúcu sa bezpečnosti aj na subdodávateľov (článok 6 ods. 5);

začlenenie ustanovení o dohodách o havarijnej pripravenosti a odozve na mieste (článok 7).

 

EHSV víta premenovanie a rozšírenie článku 8, ktorý je teraz venovaný transparentnosti, a vytvorenie nového oddielu 2, v ktorom sa vymedzujú rozsiahle špecifické povinnosti. Pôvodný článok 8 „Informovanie verejnosti“ mal veľmi obmedzený rozsah. Teraz spolu s článkami 8a až 8f a rozšíreným vymedzením pojmov v článku 3 tvorí takmer polovicu znenia pozmenenej smernice. Opatrenia by mali zlepšiť právnu vymožiteľnosť, aj keď v niektorých oblastiach pretrvávajú možnosti rôzneho výkladu. Veľmi povzbudivo pôsobia novo navrhované rozsiahle ustanovenia, ktoré by mohli v značnej miere reagovať na pochopiteľné obavy občanov. Z týchto ustanovení možno vyzdvihnúť:

 

povinnosť vypracovať a uplatňovať stratégiu transparentnosti zahŕňajúcu všetky možnosti (článok 8.1)

dôraz na poskytovanie informácií s odkazom na medzinárodné záväzky (článok 8 ods. 3). Aj keď sa to v znení smernice neuvádza, v preambule sa hovorí, že výmeny medzi odborníkmi, na ktorých sa EHSV zúčastnil, potvrdili veľmi dôležitú úlohu verejnosti v rozhodovacích postupoch a uplatniteľnosť ustanovení Aarhuského dohovoru;

intenzívnu podporu prísnejších bezpečnostných cieľov a metodiky (články 8a až 8c);

vypracovanie požiadaviek havarijnej pripravenosti a odozvy na mieste (v súvislosti s článkom 7) (článok 8d);

rozpracovanie a rozšírenie požiadavky medzinárodného partnerského preskúmania (článok 8e).

 

EHSV konštatuje, že dôležité otázky havarijnej pripravenosti mimo areálu jadrového zariadenia a krízová komunikácia nie sú predmetom tejto smernice, ale sú predmetom prebiehajúceho preskúmania a správy s odporúčaniami, ktorá sa má predložiť do konca roku 2013. Na základe týchto odporúčaní by sa mali urýchlene prijať všetky potrebné opatrenia.

 

Otázka ochrany jadrových zariadení pred teroristickými útokmi sa skúmala osobitne popri programe záťažových testov a zodpovedajúce informácie boli Európskej rade podané v roku 2012. Členské štáty považujú bezpečnostné opatrenia za svoju výlučnú právomoc, na ktorú sa nevzťahujú opatrenia smernice o jadrovej bezpečnosti. Možno spomenúť, že japonský jadrový regulačný orgán sa pri analýze fukušimskej havárie rozhodol požiadať všetky jadrové elektrárne, aby prijali vhodné opatrenia, ktorými by zabezpečili, že elektrárne budú chránené pre možnými teroristickými útokmi.

 

Smernica do určitej miery rozširuje právne požiadavky. Je dôležité, že nové požiadavky sú nevyhnutné, primerané a slúžia účelu zaistiť bezpečnosť obyvateľstva. EHSV zastáva názor, že v pozmeňujúcej smernici sa dosiahla vhodná vyváženosť.

 

Odstráni návrh slabiny zistené v súčasnej smernici?

 

Výsledkom pretrvávajúcich rozdielov medzi členskými štátmi je, že chýba zosúladené posudzovanie jadrovej bezpečnosti. Komisia toto zistenie označila za kľúčový aspekt, ktorý možno napraviť legislatívnym rámcom. Zdôrazňuje sa absencia kodifikovaných mechanizmov EÚ, ktorými by sa dospelo k dohode o technických normách a spôsoboch, ako vykonávať bezpečnostné previerky. Pozmeňujúci článok 8f takýto mechanizmus zavádza, aj keď EHSV je presvedčený, že zneniu „[…] členské štáty s podporou príslušných regulačných orgánov spoločne vypracúvajú a zavádzajú usmernenia […]“ chýba presnosť a poukazuje na nedostatočnú rozhodnosť v tejto veci. Účinnosť tohto prístupu by preto mala byť predmetom preskúmania a v prípade vážnych pochybností by sa malo zvážiť založenie regulačnej agentúry EÚ pre jadrovú bezpečnosť. Taký prístup by mohol ponúknuť podstatné výhody z hľadiska dostupnosti kvalifikovaných pracovníkov a zdrojov pre menšie členské štáty.

 

Treba sa zaoberať otázkou nezávislosti štátnych regulačných orgánov, spoločnej zodpovednosti, nedostatku koordinácie, primeraných zdrojov a vymedzenia právomocí. Pozmeňujúci článok 5 ustanovuje oveľa konkrétnejšie legislatívne požiadavky členských štátov, ktoré by podstatne mali pomôcť vyriešiť tieto otázky. Je však naliehavo potrebné overiť nezávislosť a právomoci štátnych regulačných orgánov, čo je jedna z oblastí konkrétne spomenutých v správe Komisie. Overenie by sa malo považovať za prostriedok na zlepšenie nezávislosti štátnych regulačných orgánov a nie za prostriedok na obmedzovanie ich nezávislosti EHSV navrhuje, aby posúdenie a partnerské preskúmanie vo všetkých členských štátoch prebehlo najneskôr do konca roku 2018 a potom sa uskutočňovalo každých šesť rokov.

 

Mechanizmy monitorovania a overovania na úrovni EÚ sú v súčasnosti obmedzené na partnerské preskúmanie štátneho rámca jadrovej bezpečnosti a príslušných regulačných orgánov. Kapitola 2a pozmeňujúcej smernice značne rozširuje rozsah medzinárodných partnerských preskúmaní, čo je vítaný vývoj. Harmonogram posudzovania „jednej alebo viacerých špecifických tém“ vždy po šiestich rokoch by ponechal priestor na to, aby sa niektoré oblasti podrobne neskúmali celé desaťročia. Výbor preto navrhuje, aby prieskumy jednotlivých tém prebiehali súbežne s postupom skúmania Dohovoru o jadrovej bezpečnosti, ktoré sa robí každé tri roky. Diskusia o tom, ktoré konkrétne témy budú predmetom preskúmania, by takisto mala byť oblasťou, do ktorej bude v rámci úsilia o transparentnosť zapojená verejnosť.

 

Na informovanie verejnosti a transparentnosť sa v pozmeňujúcej smernici kladie oveľa väčší dôraz, pričom niekedy sa súčasné všeobecné požiadavky nahrádzajú konkrétnymi požiadavkami. V praxi je však pre jednotlivcov alebo organizácie občianskej spoločnosti často ťažké zapojiť sa do verejnej konzultácie a informačného mechanizmu. Účinnosť zapojenia verejnosti bola viditeľná na dvoch stretnutiach, ktoré usporiadala skupina ENSREG v súvislosti so záťažovými testami. Od členských štátov by sa malo podľa EHSV požadovať, aby zabezpečili, že verejnosť a organizácie občianskej spoločnosti budú prakticky a aktívne podporované pri vývoji participatívnych postupov na zapojenie verejnosti a zavedenie verejných konzultácií týkajúcich sa plánovania, skúmania a rozhodovania, a to v spolupráci s regulačným orgánom. Malo by to platiť aj pri formálnom alebo skutočnom predĺžení životnosti jadrového zariadenia. Zavedené postupy, napríklad model transparentnosti RISCOM (http://www.karita.se/our_approach/riscom_model.php), by pri nezávislom vykonávaní mohli ponúknuť účinné riešenia.

 

Neustále sa mení chápanie toho, čo tvorí komplexnú koncepciu jadrovej bezpečnosti. V období intenzívnych diskusií po fukušimskom nešťastí nadobudli väčšiu podporu etické, sociálno-ekonomické aj psychologické činitele. Výbor je presvedčený, že hlavne v prechodnom období a v čase celosvetového tlaku by takýto rozbor prospel aj iným oblastiam získavania a využívania energie.

 

V Bruseli 18. septembra 2013

 

pastedGraphic_3.png

 

_____________

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*